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李国英副部长在水利预算管理“三项机制”贯彻实施培训班上的讲话
2012年12月27日

 

建立水利预算管理“三项机制”

着力提升水利预算管理科学化精细化水平

—在水利预算管理“三项机制”贯彻实施培训班上的讲话

水利部副部长  李国英

20121219日)

 

同志们:

    预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划,水利预算是国家财政部门在上述框架下审核批准的水利事业年度数量化的详细计划,水利预算管理则是通过预算编制、执行、监督、控制、考评与激励等确保实现水利事业发展目标的行为。水利部党组高度重视水利预算管理工作,明确提出“加强水利财务管理制度体系建设,抓紧出台加强水利财务监督管理指导意见”,并研究决定建立水利预算项目储备、水利预算执行考核和水利预算执行动态监控“三项机制”。近日,作为“三项机制”建设的三个配套办法《水利部预算项目储备管理暂行办法》、《水利部预算执行考核暂行办法》和《水利部预算执行动态监控暂行办法》经部长办公会讨论通过,已全部印发实施。今天举办培训班,旨在组织动员水利系统的财务管理者认真学习领会“三项机制”精神,准确把握三个办法各项要求,着力提升水利预算管理的科学化精细化水平,为水利事业的持续健康发展保驾护航。

一、  深刻认识建立“三项机制”的重要意义

(一)“三项机制”建设是贯彻落实党的十八大精神的必然要求

党的十八大报告中,明确提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,强调“推进政府绩效管理”。这就要求,必须完善财政预算管理制度,特别是建立预算编制和执行管理制度,强化预算科学化、精细化管理,增强预算编制的科学性、精准性,提高预算执行的序时性、均衡性、安全性和有效性。推进绩效管理的基础在于建立预算绩效管理制度,而预算绩效管理制度则应体现在建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、预算结果有反馈、反馈结果有应用的全过程绩效管理机制上。只有这样,才能提高财政资金使用效益。

贯彻落实党的十八大精神,水利部门预算编制与执行,必须强化科学论证,必须注重执行绩效,努力实现两个转变,即实现从“编”项目向项目科学论证转变,从注重预算资金增量向注重预算资金使用绩效转变。做到上述“两个必须”,完成“两个转变”,迫切需要建立贯穿预算编制、预算执行、预算监控、预算考核全过程并覆盖其全部工作面的水利预算管理机制。

(二)“三项机制”建设是执行《预算法》及其《实施条例》的必然要求

19943月由第八届全国人大二次会议通过的《预算法》是我们进行预算管理的基本法。该法对预算编制、预算执行、预算监督等作出了明确规定,规定各部门预算由本部门所属各单位预算组成(第6条),各部门组织和监督本部门预算的执行(第17条);各部门、各单位的支出必须按照预算执行,各级要加强对预算支出的管理和监督(第47条);各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行,并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算的执行情况(第71条)。

遵照《预算法》第78条要求,国务院于199511月制定了《预算法实施条例》。该条例对预算编制、预算执行、预算监督等规定作出了进一步的分解、细化,使预算管理的依据更加具有针对性和操作性。如在预算编制中,明确规定了部门年度预算编制的依据、报出和批复的时间表(第16条、25条、30条);在预算执行中,要求各部门、各单位加强对预算支出的管理,严格执行预算和财政制度,不得擅自扩大支出范围、提高开支标准,严格按照预算规定的支出用途使用资金,建立健全财务制度和会计核算体系,按照标准考核监督,提高资金使用效益(第38条)。各部门依照有关法律、行政法规和国家有关规定,对所属各单位的预算执行情况,进行监督检查(第57条);在预算监督中,强调各级政府应当加强对下级政府预算执行的监督,对下级政府在预算执行中违反法律、行政法规和国家方针的行为,依法予以制止和纠正,对本级预算执行中出现的问题,及时采取处理措施(第75条)。各部门及其所属各单位应当接受本级财政部门有关预算的监督检查,按照本级财政部门的要求,如实提供有关预算资料,执行本级财政部门提出的检查意见(第76条)。

从《预算法》及其《实施条例》的条款中,我们可以清楚地看出,在预算管理的全过程中都有十分详细的规定。建立“三项机制”,是对《预算法》及其《实施条例》在水利预算管理中的具体落实,是水利预算管理依法行政的具体表现。

(三)“三项机制”建设是贯彻落实中央加快水利改革发展决策部署的必然要求

2011年中央1号文件和中央水利工作会议,对加快水利改革发展作出了全面部署。党的十八大报告进一步完善了我国新时期治水方略,深化了水利工作内涵,拓展了水利发展空间,把水利放在生态文明建设的突出位置,提出了更高要求,充分体现了我们党对水利工作的高度重视。在党中央和国务院的高度重视下,中央财政将水利作为公共财政投入的重点领域,同时要求切实加强水利投资项目和资金监督管理。2011年中央水利投资1141亿元,首次突破千亿元大关,为加快水利建设发挥了重要的资金保障作用。截至201211月底,中央水利投资已落实1863亿元,创历史新高。当前和今后一个时期,是推动水利跨越式发展的关键时期,继续把中央加大水利投入的政策贯彻好落实好,把来之不易的中央水利投资管理好使用好,需要我们紧密围绕水利中心工作,扎扎实实做好水利预算管理工作。

“三项机制”建设作为贯彻落实中央加快水利改革发展决策部署的重要保障和重大举措,将有力促进体现党中央国务院决策部署和水利改革发展方向的项目纳入预算储备和预算编制中,有力促进水利投资项目加快实施、早日建成投入使用并发挥效益,有力促进预算执行序时、均衡、安全、有效,有力促进中央财政资金效益发挥和使用安全,保障水利改革发展顺利进行。

(四)“三项机制”建设是着力解决水利预算管理突出问题的必然要求。

近年来,在部党组高度重视和正确领导下,财务部门紧紧围绕水利中心工作,积极发挥职能作用,水利预算管理工作取得了显著成效。但我们也必须十分清醒地认识到,面对新形势、新要求,水利预算管理仍有不适应的地方,一些方面存在的问题不容忽视,亟待解决。在预算管理方面,部分项目前期工作不到位,预算编报质量差,工作内容不细化,经费测算不合理,缺乏必要的风险分析和应对预案,导致预算无法执行;项目审查时间紧张,审查程序不完善,缺乏统一、规范、客观的审查标准。在预算执行方面,有些单位抓预算执行主要依靠外部压力,预算执行序时性、均衡性不够,关键节点突击支付的做法仍然存在;对预算执行结果没有量化的考核标准,缺乏内在的激励和约束机制,部门预算执行的压力仍然存在。在预算执行监控方面,部属单位预算管理级次多,缺乏统一、规范、完善的预算执行监控系统,三级以下预算单位监控仍以检查为主,难以及时、有效地发现基层预算单位资金使用中的问题,导致预算执行存在一定安全隐患。

上述问题都是影响我部预算管理质量的薄弱环节,需要着力从管理机制上加以解决。必须统筹考虑,超前储备预算项目,建立起一整套科学的预算项目储备机制;必须建立激励和约束机制,加强量化考核,促进预算单位从主要依靠外部力量和行政手段推动预算执行向主要依靠自身动力加强预算执行转变;必须在预算执行监控机制建设上下更大力气,在过去建设和积累经验的基础上,不断拓展和完善其管理功能,进一步提高预算执行管理水平和管理效果。

二、准确把握“三项机制”的主要内容

水利预算管理“三项机制”是一个有机整体,是相辅相成、相互促进的一套“组合拳”。项目储备是预算管理的首要前提,是保证预算执行的基础,储备的项目是否科学、合理、可行,将直接影响项目实施及预算执行效果;预算执行考核是预算管理的核心措施,预算执行是否序时、均衡、安全、有效,将直接影响水利财政资金预算总规模和资金使用效益的发挥;动态监控是预算管理的重要手段,通过动态监控进行实时监督与纠偏,才能有效防范资金使用风险,保证预算执行效果,进而促进项目储备质量,提高预算编报水平。“三项机制”建设直接关系水利预算管理工作成效,直接关系水利改革发展进程和全局。

(一)预算项目储备机制着力于强化超前储备,提升预算编制质量。一是明确了项目储备范围。优先将事关水利改革发展的中心工作、重点工作纳入预算项目储备范围,以提高预算安排对水利事业发展的保障能力。二是细化了预算项目类别和项目工作内容。细化了项目实施内容、绩效目标和外委条件,为项目预算执行管理、预算绩效管理打下坚实基础。三是强化了预算项目前期审查论证工作。对项目预算执行中可能遇到的风险因素和关键点要超前论证,避免实施条件不成熟的项目纳入部门预算。四是完善了科学的项目入库评审决策机制。从专家库的建立、专家的遴选程序和项目评审的组织方式等方面入手,建立一套项目入库决策机制,提高项目储备审核质量。五是强化了项目储备的前瞻性。要使预算项目安排具有科学性和有效性,就必须避免仓促论证,杜绝临时动议。项目储备至少应有一年前置时间。预算项目安排应在项目储备库中挑选,不入库的项目原则上不予安排预算。六是建立了挂钩制度。建立了项目储备与预算执行、预算绩效管理挂钩的管理制度,着力提高预算执行的科学化和精细化水平。

(二)预算执行考核机制着力于强化内在激励和约束,促进预算执行序时、均衡、安全、有效。一是强化了责任主体。明确部机关本级和部属二级预算单位为财政资金预算执行的主体。各单位应建立预算执行管理领导责任制,主要负责人要亲自抓预算执行,对本单位预算执行负总责。二是强化了考核主体。为进一步加强预算管理,部成立了预算管理领导小组,统一领导预算执行考核工作,财务司负责组织实施。预算执行中心受部委托,承担预算执行考核具体工作。三是强化了平时考核。考核分为月度考核、季度考核和年度考核三个时段。月度支付进度考核时,除了考核月末进度外,还要考核月内各旬末进度,对旬末未达到规定进度的也要扣分。这体现了“以旬保月、以月保季、以季保年”的要求,促进各单位改变月末、季末等关键节点突击支付的现象。四是强化了量化考核。考核实行百分制,考核内容中预算执行管理20分、资金安全20分和支付进度60分。同时明确每项考核内容的具体得分点、扣分理由等赋分标准和依据,确保考核工作客观公正,减少主观因素。五是强化了挂钩措施。强化了预算执行结果与预算安排、评先评优挂钩的具体措施。这些措施既包括优先安排项目预算、评先评优等奖励措施,又包括扣减预算规模、取消评先评优资格等惩戒措施,激励先进,鞭策后进,奖惩分明。六是强化了资金安全。将资金安全作为考核的重要内容,对凡预算执行网上监控,部组织的专项检查、财务检查、审计稽察,审计署、财政部等部门的审计、监督检查等发现有违反财政法规问题的,都给予相应扣分,以充分体现执行进度和资金安全并重的要求。

(三)预算执行动态监控机制着力于强化全覆盖、全过程、全天候监控,确保水利财政资金安全。预算执行动态监控机制建设采取“网络、在线、核查”方式,实现“监督、纠偏、控制”功能,通过对水利财政资金的“全覆盖、全过程、全天候”监控,有效防范各种风险,确保资金运行安全。一是建设在线监控网络。按照网络规划和总体设计,实现横向到边、纵向到底、路径无障碍的监控。二是完善监控网络功能。按照“下管一级”原则进行监控,同时路径贯通,特殊情况下可授权延伸至末梢预算单位。三是完善预警机制。通过设置关键路径和关键环节,实现监控系统运行“触线、触点”自动预警。四是完善反馈机制。监控发现疑点,系统自动生成电子文本迅速通达有关预算单位,必要时启动会商程序和现场核查机制。五是完善控制机制。通过监控发现问题,同时完善相关控制手段,确保问题可控。六是完善监控结果运用机制。将监控结果作为预算执行考核的重要内容,进行严格考核并实行奖优罚劣。

通过建立水利预算管理“三项机制”,推动各单位预算管理理念的深刻转变,推动各单位工作方式的深刻转变,进而促进预算管理工作水平全面提升。各单位应更加注重项目储备和申报质量,从只顾上项目不顾执行条件向从源头加强项目管理转变;应更加注重建立激励和约束机制,加强量化考核,从主要依靠外部力量和行政手段推动预算执行向主要依靠自身动力加强预算执行转变;应更加注重预算执行序时均衡,从“前松后紧”和突击支付向全过程序时均衡执行转变;应更加注重资金安全有效,从主要追求执行进度向执行进度和资金安全效益并重转变。

三、切实抓好“三项机制”的贯彻落实

水利预算管理“三项机制”建设是水利部党组推动预算执行管理工作的重大举措,是事关水利改革发展的一件大事,也是水利财务工作的一件要事。各单位各部门必须切实抓好贯彻落实工作,确保“三项机制”充分发挥效力。“三项机制”建设是一项复杂的系统工程,必须落实有力的保障措施,为此,部长办公会议研究决定建立两项保障措施。一是组织保障。成立了水利部预算管理领导小组,负责指导水利部预算管理工作,研究协调解决预算项目储备管理、预算执行考核、预算执行动态监控和预算绩效管理及其他预算管理中的重大问题。二是技术保障。整合现有财务管理信息系统资源,构建涵盖财务管理各领域、覆盖财政性资金管理全过程,全面、统一、规范、标准的水利财务管理信息系统。各单位要高度重视,从组织上、技术上采取有效措施,保证“三项机制”的贯彻落实。

(一)加强组织领导。各单位要把“三项机制”建设和落实工作作为当前和今后一段时期的重要工作,列入重要议事日程。各单位要建立健全组织保障,成立预算管理领导小组,研究协调解决本单位预算管理中的重大问题。单位主要领导要亲自抓,分管领导重点抓,领导班子共同抓,统筹各方力量,齐心协力,共同抓好“三项机制”的贯彻落实。

(二)广泛开展宣贯。部已在中国水利报刊发了两期专版,刊发了消息、评论和《办法》全文及采访问答,在水利部网站和财务司网站设立了专栏进行宣传。部已组织了两期专题培训,还将开展项目负责人的培训。各单位要通过多形式多渠道进行宣传,做到各相关部门和人员耳熟能详。各单位要组织开展各层次的培训,做到各相关部门和人员能准确把握和领会“三项机制”的核心,增强广大干部职工做好预算管理的主动性和积极性,确保水利中心工作顺利开展。

(三)优化工作安排。各单位要按照“三项机制”的总体要求,进一步转变工作思路,优化各项工作安排。要统筹考虑,超前谋划,切实做好项目储备各环节工作,提高项目储备质量和水平。要全面深入系统梳理预算执行全过程,明确预算执行各环节各阶段,尤其是关键环节关键节点的具体任务及时限要求,实现预算执行序时、均衡、安全、有效。要按照水利财务管理信息系统建设的要求,认真研究提出单位需求,积极配合部加快财务管理信息系统建设,充分发挥系统作用。要充分利用系统,强化对所属单位的财务监控,逐步实现水利财政资金全覆盖、全过程、全天候监控,确保问题可“监”可“控”,确保资金安全。

(四)强化措施落实。财务司和预算执行中心要在部预算管理领导小组的指导下,切实组织做好项目储备、预算执行考核和动态监控工作。各单位要按照三个《办法》的具体要求,制定实施细则,着力完善机制,严格各项措施落实。要认真组织好项目储备工作,要严把预算申报关,未在预算编制年度的上一年1231日前纳入储备库的项目,原则上不得申请年度预算。要严格按照考核标准和内容进行预算执行考核,确保按照考核结果与预算“一上”、“一下”挂钩、与单位及其领导干部评先评优挂钩的要求严格执行,确保考核结果充分应用。要强化监控,通过水利财务管理信息系统自动预警,督促有关单位及时纠正,对于严重问题视情形采取暂停上报该单位用款计划、驳回直接支付申请或通知代理银行暂停办理授权支付业务等措施,控制相关单位资金支付。各部门各单位要强化各项措施落实,确保“三项机制”建设取得实效。

同志们,水利预算管理“三项机制”的出台,只是此项工作的开始,关键在于落实。我们要以《办法》贯彻实施为契机,努力推进水利预算管理理念和工作方式转变,扎实工作,奋发有为,不断开创水利预算管理工作新局面,为水利事业持续健康发展提供安全有效的资金保障。

责编:system


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